专家解读丨协同推进减污降碳 助力实现美丽中国建设和 “双碳”目标

“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。为贯彻落实党中央、国务院关于协同推进减污降碳的部署要求，近日，生态环境部等7部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》（以下简称《方案》），作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系重要文件之一，对推动减污降碳协同增效进行系统谋划，明确目标任务和实施机制，为2030年前协同推进减污降碳工作提供行动指引。

一、深刻认识减污降碳一体谋划的重要意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，推动我国生态环境保护取得历史性成就，生态环境质量持续改善，碳排放强度显著降低。2021年，全国地级及以上城市空气质量优良天数比率达到87.5%，较2015年提高6.3个百分点；细颗粒物（PM2.5）年均浓度降至30微克/立方米，较2015年下降34.8%，蓝天白云、繁星闪烁渐成常态。全国地表水国控断面水质优良断面比例较2015年升高18.9个百分点，劣Ⅴ类断面比例下降8.5个百分点，清水绿岸、鱼翔浅底景象不断增多。截至2020年底，中国碳排放强度较2005年降低48.4%，非化石能源占能源消费的比重达到15.9%，煤炭占能源消费的比重由2005年的72.4%下降至56.8%。新能源汽车生产和销售规模连续6年位居全球第一。

在美丽中国建设迈出重大步伐、绿色低碳发展取得显著进展的同时，我们要看到，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，保护与发展长期矛盾仍然存在。2021年全国地级及以上城市中仍有四成左右空气质量未达标，PM2.5平均浓度较世界卫生组织准则值高出6倍；海河、黄河、辽河流域水资源开发利用率远超40%的国际公认警戒线；单位GDP能耗、单位GDP用水量均为中等发达国家2倍以上。力争2030年前实现二氧化碳排放达峰、2035年基本实现美丽中国建设目标时间紧、任务重，面临艰巨挑战。

环境污染物与温室气体排放具有高度同根、同源、同过程特性和排放时空一致性特征，化石能源消费、工业生产、交通运输、居民生活等均是环境污染物与温室气体排放的主要来源，这意味着减污和降碳具有一致的控制对象，两项工作在很大程度上可以协同推进。面对环境质量改善与温室气体减排的双重压力与迫切需求，《方案》锚定美丽中国建设和实现“双碳”目标，统筹大气、水、土壤、固体废物、温室气体等多领域减排要求，在科学把握污染防治和气候治理整体性的基础上，以碳达峰行动进一步深化环境治理，以环境治理助推高质量达峰，提升减污降碳综合效能，实现环境效益、气候效益、经济效益多赢。

二、加快构建减污降碳一体推进的任务体系

实现减污降碳协同增效，要点是突出源头治理、系统治理、综合治理，手段是强化减污降碳的目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同，途径是通过减污和降碳两个领域工作的深度耦合和同频共振，实现提质增效。

一是强化源头防控，加快形成有利于减污降碳的产业结构、生产体系和消费模式。我国生态环境问题根本上是高碳能源结构和高耗能、高碳产业结构问题，以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以柴油货车为主的交通运输结构是造成我国大气环境污染和碳排放强度较高的主要原因。《方案》把实施结构调整和绿色升级作为减污降碳的根本途径，要求大力支持电炉短流程工艺发展，水泥行业加快原燃料替代，石化行业加快推动减油增化，铝行业提高再生铝比例，加快再生有色金属产业发展。推动能源供给体系清洁化低碳化和终端能源消费电气化，严格合理控制煤炭消费增长，重点削减散煤等非电用煤。加快推进“公转铁”“公转水”，提高铁路、水运在综合运输中的承运比例。加快形成绿色生活方式，扩大绿色低碳产品供给和消费，推进构建统一的绿色产品认证和标识体系。

二是突出空间协同，更好发挥降碳行动对生态环境质量改善的综合效益。环境污染物与二氧化碳排放具有高度类似的空间聚集特征。空间分析结果表明，全国碳排放量排名前5%的网格，合计贡献了全国二氧化碳排放总量的68%，同时贡献了NOX排放总量的60%、一次PM2.5排放总量的46%和VOCs排放总量的57%，大气污染严重区域与二氧化碳排放重点区域高度重叠。为此，在充分考虑碳排放气候影响均质性和污染排放空间异质性的特征基础上，《方案》提出要强化生态环境分区管控，增强区域环境质量改善目标对能源和产业布局的引导作用，要求污染严重地区加大结构调整和布局优化力度，加快推动重点区域、重点流域落后和过剩产能退出；研究建立以区域环境质量改善和碳达峰目标为导向的产业准入及退出清单制度；到2030年，大气污染防治重点区域新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售量的50%左右。通过加强空间协同调控，在落实全国降碳任务的同时，有效提升区域减排效益和环境改善效果。

三是加强技术优化，增强污染防治与气候治理的协调性。统筹水、气、土、固废等环境要素治理和温室气体减排要求，优化治理目标、治理工艺和技术路线，强化多污染物与温室气体协同控制。在大气污染防治方面，强调一体推进重点行业大气污染深度治理与节能降碳行动，探索开展大气污染物与温室气体排放协同控制改造提升工程试点。在水污染防治方面，大力推进污水资源化利用，构建区域再生水循环利用体系；推进污水处理厂节能降耗及热能利用技术。在土壤污染防治方面，优化土壤污染风险管控和修复技术路线，推动污染地块植树造林增汇，因地制宜规划建设新能源项目。在固废污染防治方面，强化资源循环利用，减少有机垃圾填埋，加强生活垃圾填埋场垃圾渗滤液、恶臭和温室气体协同控制。

四是注重政策创新，形成减污降碳激励约束机制。充分利用现有较为完善的生态环境制度体系优势，加强减污和降碳工作在法规标准、管理制度、市场机制等方面的统筹融合。推动将协同控制温室气体排放纳入生态环境相关法律法规，制修订相关排放标准，强化非二氧化碳温室气体管控，制定污染物与温室气体排放协同控制可行技术指南、监测技术指南。坚持政府和市场两手发力，研究探索统筹排污许可和碳排放管理，推动污染物和碳排放量大的企业开展环境信息依法披露，充分运用经济政策和市场化手段促进经济社会发展全面绿色转型。

三、着力打造减污降碳一体实施的行动模式

“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于垒土；千里之行，始于足下”，减污降碳协同治理工作只有落地才能增效，推动减污降碳协同落地见效，需要在多层次、多领域推动试点的基础上，科学评价相关成效，加强基础能力建设，由点及面在全社会形成减污降碳高效协同的工作格局。

一是开展多维度的减污降碳协同创新试点示范。充分考虑重点区域、城市、园区、企业的发展水平、资源禀赋、控排潜力，开展减污降碳协同创新，形成各具特色的典型做法和有效模式。区域层面加强结构调整、技术创新和体制机制创新，探索减污降碳协同增效的有效模式，城市层面探索不同类型城市减污降碳推进机制，产业园区层面探索资源能源集约节约高效循环利用的机制和方法，提高废物综合利用水平，企业层面探索实现多种污染物与温室气体协同减排的先进技术，并探索打造“双近零”排放标杆企业。通过定期开展跟踪评估，形成一批可推广、可复制的典型经验和案例。

二是构建减污降碳协同度评价体系。《方案》首次在文件中提出协同度概念，要求开展重点城市、产业园区、重点企业减污降碳协同度评价研究，并明确“到2025年，减污降碳协同度有效提升”的工作目标。通过建立协同度评价体系，有效发现在减污降碳工作中存在的薄弱领域和主要问题，找到潜在的不协同和不够协同的领域，为及时调整优化工作重点和推进策略提供参考依据；同时，通过统一基线的评价工作，在时间尺度上反映减污降碳工作的持续性进展，便于横向之间进行比较，进而为梳理总结特色工作和推广先进经验提供基础。

三是提升减污降碳协同治理基础能力。《方案》提出要重点加强技术研发应用，强化经济政策，提升基础能力。科技创新是推动减污降碳协同增效的核心驱动力，围绕能源、电力、工业、交通、建筑以及生态碳汇等领域的减污降碳技术发展需要，加强科技落地和难点问题攻关。经济政策是落实《方案》的重要保障，推进气候投融资试点，推动实施有利于企业绿色低碳发展的价格、财税、金融政策，引导经济绿色低碳转型。基础能力是提升减污降碳的根本支撑，拓展完善天地一体监测网络，健全排放源统计调查、核算核查、监管制度，研究建立固定源污染物与碳排放核查协同管理制度，实行一体化监管执法。作者：王金南、严刚、雷宇（生态环境部环境规划院）