环资审判中行政执法与刑事司法的衔接

近年来，行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）工作受到行政执法机关、司法机关等诸多实践部门以及理论界的共同关注。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确要求，健全行政执法和刑事司法衔接机制，实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。环境资源犯罪大都是行政犯，在进入刑事司法程序之后，如何做好与前端行政执法程序的有机衔接，是环境资源刑事审判更加关注的一个重要问题。在环境资源刑事审判实践中，人民法院高度重视“两法衔接”工作，积极探索行之有效的衔接机制。笔者对该项工作近五年的开展情况进行了梳理，就当前已开展的工作、存在的问题和下一步完善建议谈一些个人看法，期望能够对完善环境资源刑事审判中的“两法衔接”有所裨益。

一、开展“两法衔接”工作的举措

近年来，人民法院严格按照《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》的要求，在环境资源刑事审判工作中，深入开展“两法衔接”相关工作。

1．确立衔接规则。通过在相关司法解释中设置专门条款，确立办理环境资源犯罪案件过程中行政执法与刑事司法的衔接规则。2022年4月实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》第十四条明确要求，对于实施相关破坏野生动物资源行为，被不起诉或者免予刑事处罚的行为人，依法应当给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，人民法院依法移送有关主管机关处理，以避免“不刑不罚”、变相放纵破坏野生动物资源的违法行为，进一步强化刑事司法与行政执法部门的工作合力，确立反向行刑衔接规则。2023年8月实施的《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》第十六条明确要求，对于实施本解释规定的相关行为未被追究刑事责任的行为人，依法应当给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，移送有关主管机关处理，力求进一步完善“刑”“行”双向衔接的治理体系，由此明确了行政与刑事双向衔接规则。2023年8月实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定，环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。公安机关单独或者会同环境保护主管部门，提取污染物样品进行检测获取的数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。该条解决了行政证据和刑事证据的衔接使用问题。

2．建立协作机制。通过与相关行政执法机关联合出台工作意见、办法等形式，将实践中的成熟做法予以固定下来并形成一整套的“两法衔接”协作机制。如四川省高级人民法院联合四川省林业和草原局等单位联合印发《四川省林草行政执法与刑事司法衔接工作办法》，切实提升环资刑事司法保护合力。河南省高级人民法院联合河南省人民检察院、河南省环保厅等7家单位出台《关于建立实施环境资源司法执法联动工作机制的意见》，与河南省人民检察院、河南省公安厅等5家单位联合出台《河南省生态环境保护行政执法与刑事司法工作指导意见》。重庆市高级人民法院与重庆市生态环境局、水利局、规划与自然资源局、农业农村委员会等单位联合出台《关于办理环境资源案件若干问题的意见》等多份文件，建立行政执法与刑事司法的衔接机制，构建多元共治的环境保护新格局。陕西省高级人民法院与陕西省自然资源厅、陕西省生态环境厅联合制定《关于建立国土资源保护司法审判与行政执法联动工作机制的意见》《关于建立环境资源保护司法审判与行政执法联动工作机制的意见》，建立了沟通会商、信息共享、工作交流、化解纠纷、联动措施五大机制，加强司法审判与行政执法的有效衔接。

3．搭建工作平台。通过成立专门的办公室、联络室、实践基地等平台，为深入推进“两法衔接”工作提供强有力的抓手和载体。如吉林省高级人民法院牵头成立吉林省环境治理司法协同中心，系全国首个省级环境治理司法协同中心。通过定期开展座谈会议、建立典型案例数据库、组织观摩庭审等方式，促进法院刑事审判业务与政府行政部门联络对接，实现刑事审判与行政执法良性互动，更好发挥刑事审判的专业优势和行政机关的组织优势，从案件审理到审结后的恢复生态环境的执行阶段，形成多方合力，共同保护吉林生态环境。湖南省株洲市中级人民法院在2021年挂牌成立中院驻市生态环境局法院联络室，在非诉行政案件强制执行、生态环境损害赔偿线索共享、环境污染案件办理过程中的重点、难点把控等方面，给予生态环境保护行政机关指导和支持，共同破解行政处罚案件“申请难”“执行难”等问题，共同拓宽生态环境司法保护范围，做好行政执法与刑事司法的有效衔接，进一步提高生态环境违法案件快查快办快结速度，加大对生态环境违法犯罪打击力度，扩大生态环境司法保护范围。浙江法院加强与生态环境部门等联动，通过设立环境行政执法与司法联动办公室，发布司法建议及时完善污染防治措施，加强环境监管监测；通过与相关部门联合成立生态司法教育实践基地，扩大宣传效果，提升司法教育影响力。

4．加强沟通交流。通过召开调研座谈会、举办培训班等形式，就具体案件办理的业务问题进行面对面的沟通交流，不断提升“两法衔接”工作的软实力。如重庆高院主动与生态环境局、水利局、规划和自然资源局、农业农村委员会等单位沟通联系，就打击环境污染犯罪、矿产资源犯罪、非法捕捞犯罪、推进检察公益诉讼等议题通过召开调研座谈会、举办培训班等方式深入交流，形成共识。四川高院组织公安机关、检察机关、农业农村厅等单位及高校专家开展环资刑事审判业务交流及培训活动，围绕盗采矿产资源、非法采矿和破坏性采矿刑事犯罪，生物多样性保护等前沿领域热点难点问题进行研究讨论，提升环境资源刑事案件审理水平。浙江法院不断加强与检察机关、公安机关、行政机关及社会组织的协调沟通，有效互补、相互促进，共同深入研究和解决危害生态环境的问题，有效避免环境执法与环境司法之间产生裂隙。

5．发送司法建议。通过发挥司法建议在强化刑事司法和行政执法良性互动中的重要作用，积极参与生态领域社会管理创新，更实促进“治罪”与“治理”并重，推动从源头上预防环境资源犯罪。如广西法院在审理破坏环境资源犯罪案件过程中，善于发现环境治理、社会管理、执法办案等方面的管理漏洞，及时向相关部门提出司法建议，积极参与社会综合治理。其中比较有代表性意义的是东兴市法院针对在案件审理中发现跨越越南边境的野生动物及制品走私问题，向当地邮政管理部门提出《加大行业对违规违法寄运野生动物及制品等行为的惩处力度的司法建议》，向东兴市市场监督管理局发出《严厉打击野生动物交易行为的司法建议》。山东法院近五年来给相关部门发送司法建议213件，建议对辖区内环境资源违法犯罪等行为加强监督和查处，并督促整改，切实保障了环境资源领域的安全。其中，日照法院针对非法采矿案件，近三年来向有关行业主管部门提出司法建议24件，有效改进了相关行政主管部门的管理。

二、目前“两法衔接”工作存在的不足

近年来，环资刑事审判中的“两法衔接”工作取得显著成效，加强了人民法院与公安机关、检察机关以及环境资源保护相关职能部门之间的协调联动，发挥了依法严惩环境资源犯罪的法治效能，但与《决定》提出的“无缝衔接”要求以及实践需要相比，目前还有一定的不足。

1．现有衔接机制效能尚未得到充分发挥，“两法衔接”工作机制建设仍需深化。环境资源刑事司法与行政执法衔接机制已初步建立，但尚未形成长效化的联动衔接机制，存在环境资源司法与行政执法衔接部门联动不够及时、认识不够统一、信息渠道不够畅通等问题。

2．执法尺度有待于进一步统一，个别地区仍然存在降格处理、以罚代刑的情况。有的地方仍出于担心影响经济发展等顾虑，对一些原本属于环境犯罪、应走司法程序追究刑事责任的行为，查处止步于行政执法环节，存在行政执法与刑事司法断裂、行政执法取代刑事司法的问题。

3．行政执法与刑事侦查的证据规格存在较大差异，有的案件移送存在障碍。由于行政执法部门与司法机关对于证据标准、事实认定、鉴定评估、案件定性等认识不一，导致移送案件的证据不全或达不到刑事证据要求。这主要表现在行政执法的取证程序不够严谨，造成证据来源、形式的合法性存在较多瑕疵，审判机关在采信证据时处于两难境地。

4．采样、送检程序等存在不规范的问题，给审判工作带来困扰。例如在某案中，公诉机关没有移送有关取样过程、取样地点的证据，现场勘验描述的内容及照片不能反映实际情况，而认定被告人犯污染环境罪的关键证据在于其排放的污水中含有超过国家排放标准三倍的铬，国家对样品的取样点、检测方法、检测人员资格均有着严格规定，其取样点不同，检测数据就不一样。但环保部门出具了五个检测结果，但无详细具体的检测地点描述，故无法确定被告人排放含铬废水的污染程度。

三、完善“两法衔接”工作的建议

健全行政执法和刑事司法衔接机制，是中共中央《法治中国建设规划（2020—2025年）》的具体要求，也是全面推进依法治国和依法行政的重要举措。为推动完善环境资源刑事审判中的“两法衔接”工作，建议如下：

一要建立长效机制。进一步加强与检察机关、公安机关、相关行政主管机关的协作配合，推动构建专业咨询和信息互通渠道，建立行政执法与刑事司法衔接长效工作机制。二要统一证据要求。加强环境资源案件领域的多机关沟通会商和协调联系，建立与司法相衔接的证据收集及固定规范，确保收集的证据材料符合刑事诉讼标准。三要强化司法引导。要强化对行政执法部门取证的引导，使行政执法部门移送的材料符合刑事案件的证据要求和标准，从而节省司法资源，有力打击环境资源犯罪。四要解决鉴定难题。对损害事实简单、责任认定无争议、损害赔偿金额较小的案件，探索采用委托专家评估的方式，出具专家意见，有效缓解环境资源案件的鉴定难题。五要延伸审判职能。积极参与综合治理工作，对审判中发现的违法犯罪线索、监管疏漏等问题，及时向有关单位移送、通报，必要时发送司法建议，形成有效惩治合力。

（作者单位：最高人民法院）