巨无霸城市“瘦身”，然后呢？

罗马不是一天建成的，当然也不可能一天“瘦”下去。

对于一些超大城市而言，在遭遇了交通拥堵、高房价、环境污染等“大城市病”后，“减量、提质”，无疑是最优选。北京，正是“减量”成功的代表。

2022年6月27日，中国共产党北京市第十三次代表大会开幕，蔡奇代表中共北京市第十二届委员会向大会作报告。报告指出，“过去五年来，北京坚定不移疏解非首都功能，京津冀协同发展取得新突破，北京也成为全国第一个减量发展的超大城市。”

寥寥数语，背后信息包罗万千。一个超大城市想要“瘦身”，谈何容易？本文试图串起重点节点，厘清北京“减量”发展背后的逻辑，让读者更理解北京，我们的首都。

当时间的脚步重回2017年，迈入“十三五”规划实施的第二年，首都北京发布了一则重磅规划。

围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题，北京市新编制的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称“新总规”）发布并实施。“首都未来到底要怎么发展？新总规给出了清晰定位。”中国自然资源学会政策研究专业委员会委员臧红印告诉本报记者。

北京提出“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，明确了核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务。

基于资源环境的硬约束，新总规划出了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界“三条红线”。

第一条线事关人口，到2020年，北京市常住人口规模控制在2300万人口总量上限，以后将长期稳定在此水平。

第二条线为生态控制线。到2020年，北京市生态控制区面积占市域面积的比例要达到73%，到2035年提高到75%。

第三条线在于城市开发边界。到2020年，北京市城乡建设用地规模将由2015年的2921平方公里减到2860平方公里，2035年减到2760平方公里，腾退减量后的用地将更多用于增加绿色生态空间。

“三条红线就像有了天花板，倒逼北京发展做减法。”中央财经大学政府管理学院城市管理系主任王伟说。

基于这一顶层设计，北京的减量发展步入快车道。及至2018年，“减量”出现拐点。

2018年度城市“体检”报告显示：北京人口、建设用地“双减量”，全社会劳动生产率和土地利用效益均较2015年提升，PM2.5、重要江河湖泊水质达标率等15项指标提前实现了2020年规划目标。

这里要提到一项新举措：城市体检。

王伟参与了2019年北京市组织的2018年度城市“体检”工作专题研究。“这是一项重要的制度创新。”他对本报记者解释说，长期以来，一些地方规划的蓝图常与最终落地的实践存在差距。党中央在批复北京新总规时，明确提出要进行城市体检，要求“一年一体检，五年一评估”。

如此一来，线性的建设思维转变成要及时评估、预警反馈，结合督察和问责，形成一个完整的闭环治理体系，确保蓝图规划逐一落地。

“一大批一般制造业企业、区域性专业市场和物流中心有序退出，拆除违法建设超2亿平方米。城六区常住人口与2014年相比下降15%，城乡建设用地减量110平方公里……”臧红印一一历数北京的减量成绩单。

北京的减量不是零敲碎打，除了依据新总规一一落地，更难的地方在于北京的首都地位。“这也是北京和其他城市最大的不同之处。”王伟进一步阐述说，北京的发展建设要处理好“都与城”“舍与得”“疏解与整治”等多层关系。

很多人向往北京。它是人们心中的古都：“日月光天德，山河壮帝居。”它也是文学家心中的圣地：“北平之秋就是人间的天堂，也许比天堂更繁荣一点呢！”

北京低碳出行的骑行者越来越多。曾震 摄

作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，北京本身有着强大引力。而这庞然大物的减量，无疑会面临内外压力。牵一发动全身，不仅涉及城市发展的惯性和路径依赖，也涉及各方人事和具体利益。

即便如此，北京也表现出应有之定力，朝着减量目标，大步流星地走下去。

如今，生活在北京的人们，的确感受着这里的变化。

蓝天携手白云，朋友圈秀出晚霞，雨后的晴空绽放异彩，北京的生态环境品质人们有目共睹。

交通拥堵变少，低碳出行者增多，自行车道有序增加，北京的交通变化人们有目共睹。

随着通州城市副中心建设、森林城市建设推进、环球影城开园、大兴国际机场投运、南城新振兴计划启动……北京拉开气象万千的空间结构，犹如写意山水画，潇洒、大气。

大力支持雄安新区建设、和张家口联动举办冬奥会，京津冀都市圈联袂而动……在减量发展中，“协同”二字，彰显北京引领区域发展的担当。

“减量集约、创新驱动，对北京来说尤为重要。这其间，有许多先进理念的融入。”

理念之一，在于发展“逻辑”。

“我参与了北京市市级以上工业开发区生态化建设园区的评审。”臧红印回忆说，能耗资源大的制造业、个别行业“减”掉了，增加的是创新驱动和跨界融合的新兴产业。“现在北京发展产业讲究‘专精特新’，绿色经济、文创经济、数字经济、总部经济、楼宇经济等，发展飞速。”

理念之二，在于如何“花钱”。

“过去我们的城市建设往往要砸钱，注重把城市的‘面子’建得好，但对城市建设的‘成本意识’重视不足。”王伟立足于“财政”角度向记者阐述，在国外，财政和国土规划非常紧密。没有良好的财政，就无法高效配置公共资源并持续运营。“北京的‘减’带着成本意识，从过去的工程思维转向‘成本意识’，这是一种先进理念的展现。”

理念之三，在于如何“疏导”。

政府的宏观政策需要获得人民的支持，北京要做“减”法，离不开老百姓的支持。“加强基层治理，减少源头风险，就是北京无形中的加法。我理解北京开通12345热线、接诉即办机制等，就是为了当群众遇到问题，及时疏解、给予响应。”王伟说，这为“减”提供了无形的护航，充分体现了“以人民为中心”。

“减”很多时候意味着对既有利益格局的触动。北京的“减法”得到了人们的理解、支持和拥护。因为在实践中，北京通过一系列晓民意、顺民心的举措，对“时代是出卷人，我们是答卷人，老百姓是评卷人”这句话，写下生动注解。

北京艰难“减量”，对生态空间的“增量”却很豪横。新总规明确：2020年，北京市生态控制区面积占市域面积的比例要达到73%。“这是很严苛的，意味着只有约1/4的空间拿来发展。”臧红印说。

公开数据显示，北京建成区公园绿地500米服务半径覆盖率从2015年的67.2%提高到2020年的86.8%。

北京市大兴区黄村镇孙村全国首个森林城市主题公园。曾震 摄

绿地和生态意味着什么？联系成都的发展便能窥探一二。

成都近年来一直致力于打造公园城市，打造“宜居”的城市标签。

“成都人的幸福指数很高，朋友告诉我，成都现在流行‘新铁人三项’：绿地露营、骑自行车、去龙泉山看日出。”王伟说，成都由过去发展的“产—城—人”逻辑，转变为“人—城—产”逻辑，这和北京发展的理念一脉相通。

只有人被宜居的城市环境吸引，才愿意来城市发展，有了人才，城市才有发展的动能，才可能持续壮大。

“以前‘产—城—人’那种先污染再治理的路径行不通了。”王伟一针见血地说，人们需要什么，城市就要发展什么，这是高质量发展带来的新启示。

2021年7月，联合国发布《世界城镇化展望》报告中，排在前十的超大城市中，亚洲占了7席。

其中又以发展中国家居多，如印度首都新德里以2850万人口位列第二，孟买以2000万人口排名世界第七。上海以2560万人口排名世界第三，北京则以1960万人口排在第八。孟加拉国首都达卡拥有1950万居民，排名第九。

理解这一背景，有助于帮助我们建立正确的时空坐标。

“纵观全球风云，发展中国家一面要提升竞争力，一面要自我克制、自我约束实现高质量发展，北京走出了具有中国特色的绿色发展之路。”因此，北京的减量化对正在遭遇“大城市病”的其他超大城市，具有借鉴意义。

对于发达国家而言，发展大都市圈是当下的一大趋势。

资料显示，作为日本三大都市圈之首，东京都市圈也是全球知名的世界级大都市圈，2018年其人口规模在两万以上的微中心和节点城市数量达到129个，分别是北京都市圈（37个）和上海都市圈（78个）的3.5倍和1.7倍。

“东京、伦敦、纽约……都已经走上了区域化发展道路。东京都市圈的发展较早，布局高效，发展意识更成熟。”他山之石，我们同样可以吸收经验。

我国超大城市瘦身同时，正通过做大核心城市的蛋糕，带领周边城市协同发展。“通过让中心城市发挥引领驱动力，带动外围城市一起发展，释放区域内的空间结构潜力，实现抱团发展的叠加效应。”臧红印说。

王伟和他的团队曾发表了一篇论文《大数据支持下京津冀城市群功能区精细识别与治理》。论文用大数据研究方式，对城市群的功能作出科学支撑。

如果用最通俗的语言“翻译”这篇论文，王伟最想告诉读者的结论是——

京津冀协同发展战略和首都发展是一体的。基于这个前提：

1）任何一个繁荣的大都市都离不开区域的共生。

2）合理的分工协作是“做大蛋糕”的前提和“分好蛋糕”的基础。

3）经济产业是城市群活力的血液，必须有一套畅通的治理机制。如同血液是否流通顺畅，不光要有主血管，还要有毛细血管。

“只有跳出北京看北京，放在京津冀一体化共同发展的基础上，北京才有更好的发展。”王伟说。同时他认为，发展是永恒之花，“北京的城市发展还有更多的方向可以优化，减量永远在路上。”