碳市场元年——碳排放数据造假背后的千万元利益诱惑

一家年碳排放量1000万吨的企业，按照目前60元／吨的碳价计算，若通过操纵数据将排放量降低10％，一年可以少花6000万元。

碳市场运行不足一年就有企业碳排放量数据造假案例出现，面对实打实的利益　诱惑，企业顶得住吗？巨额利益背后暴露出的数据造假问题、处罚监管问题等该如何解决？

全国首例碳排放报告造假案

全国碳市场正式启动前夕，一家纳入市场的发电企业虚报碳排放数据的案件遭曝光。2021年7月6日，内蒙古自治区生态环境厅官网通报了“内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司虚报碳排放报告案”，这是全国首例公开披露的碳排放报告造假案件。

据通报，2021年3月2日，群众信访举报内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司（自备电厂）提交的2019年温室气体排放报告里，燃煤元素碳含量检测报告疑似伪造，希望有关部门调查。

接到举报后，2021年5月初，生态环境部和内蒙古自治区生态环境厅、鄂尔多斯市三级生态环境部门组成联合调查组展开调查，经内蒙古自治区生态环境厅执法人员调查核实，内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司将2019年排放报告所附两个分厂2019年全年各12份检测报告中“报告编号、样品标识号、送检日期、验讫日期和报告日期”内容进行了篡改，并删除了防伪二维码，最终认定鄂尔多斯高新提交的2019年排放报告里，有12份燃煤元素碳含量检测报告被篡改。

2021年6月5日，内蒙古自治区生态环境厅对内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司下达环境违法行为责令改正决定书，企业被责令限期整改。

汇业律师事务所律师张秀秀告诉记者，碳排放交易监管立法是一个循序渐进的过程，也体现了我国碳排放交易相关活动监管职责的变化。本案涉及新旧部分规章的法律适用问题。

根据从旧兼从轻的法律适用原则，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”本案违法行为查处日期为2021年3月，根据《碳排放权交易管理暂行办法》（自2015年1月1日施行，自2021年4月1日废止）第二十六条的规定，重点排放单位有义务“应根据国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南，以及经备案的排放监测计划，每年编制其上一年度的温室气体排放报告，由核查机构进行核查并出具核查报告后，在规定时间内向所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门提交排放报告和核查报告”；违反该合规义务，对应责任条款根据《碳排放权交易管理暂行办法》第四十条的规定，“由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门责令限期改正，逾期未改的，依法给予行政处罚。逾期仍未改正的，由省级碳交易主管部门指派核查机构测算其排放量，并将该排放量作为其履行配额清缴义务的依据。”重点排放单位虚报、瞒报排放报告，将被责令限期改正，具体罚款金额没有明确规定。即使是根据生态环境部《碳排放权交易管理办法（试行）》（自2021年2月1日起施行），对于重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的处1万元以上3万元以下的罚款，处罚力度仍显不足。

2021年6月底，内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司重新提交了排放核算报告，完成整改。

内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司成立于2013年8月，经营范围是发电供电、氧化铝、白炭黑、硅胶、4A沸石、高精度铝板带箔及其下游产品和其他与之相关的铝产品的生产、销售；煤炭选洗、加工；煤炭及制品采购、供应、销售。

《财经》在报道中称，根据公开资料和了解自备电厂碳排放的人士估算，自备电厂利用小时数约7000小时，单位供电煤耗约400克，标煤碳排放估算系数为2．66，这三个数值再乘以鄂尔多斯高新的煤电装机量，得出其每年的碳排放量大概在1000万吨左右。内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司2019年的碳排放配额实际缺口应该在300万吨左右。

不过，根据《2019－2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案》（发电行业），燃煤发电企业配额履约缺口上限值为企业当年经核查碳排放量的20％。也就是说，内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司履约2019年的碳排放量需要花费1亿元左右，从碳市场买入约200万吨配额，这是一笔不菲支出。

张秀秀告诉记者，对于全国碳市场首批控排企业，碳排放数据造假可能存在多方面原因，造假驱动力在于节约经济成本，检测及核算难度使得造假存在空间。由于元素碳含量检测及核算无法像水、电、燃气表一样直接显示数据，数据质量及其监督尤为关键。

“碳排放数据如果没有做好数据质量监管环节，容易出现造假现象。”张秀秀表示，重点排放单位碳排放等相关工作中出现的弄虚作假行为，也反映出当前一些企业对于温室气体减排责任担当意识有待提高，对碳排放规制要求及监管形势需要更充分的认识。

在内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司数据造假案调查结束后，内蒙古、山西、河南等地陆续发现与该案造假手法疑似的情况。目前，相关地方生态环境部门正在与第三方核查机构一起，复查疑似造假的控排企业报告。

容易造假的环节

碳排放数据是碳排放权交易的根基。经过多年的试点，我国初步建立了企业碳排放核查（MRV）体系和“配额清缴（CEA）＋自愿减排量（CCER）”的交易体系。

碳市场的框架体系可分为三项：碳排放配额分配、清缴；碳排放权登记、交易、结算；碳排放数据监测、报告与核查（Monitoring，Reporting，Verfication，以下简称MRV）。全国碳市场开市后，前两项内容完成了基本建设，第三项内容的建设和完善则成为重点。

碳排放数据如果没有做好数据质量监管环节，就容易出现造假现象。全国碳市场是一个建立在碳排放数据基础上的市场，碳排放数据质量主要依赖MRV，严格的MRV机制才能保障碳排放数据的真实性、准确性与完整性，完善的MRV体系是全国碳市场运营的基本要素，有效的MRV机制是产生可靠的碳排放数据和进行碳交易的前提。

“在MRV机制中，监测和核查环节比较容易出现造假。”张秀秀告诉记者，相关案件中出现的受托第三方中介机构对于检测报告的报告编号、样品识别号等内容进行了篡改，并删除了防伪二维码，触碰法律红线，法律风险非常大。此外，在核查环节，对于重点排放单位温室气体排放的收集和报告核查过程中，第三方中介机构如果缺乏客观性和独立性，可能会出现数据失实的情况。

从内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司的案例看，该公司没有伪造全部的检测报告，的确向广州能源检测研究院提供了70份样品，并得到了真实的报告。但是，该公司是从2020年6月22日以后才开始寄送样品检测的，2019年全年和2020年1至5月并未实测。

其实，在真实的报告基础上篡改部分内容，让人难辨真伪。核查机构需从检测机构调取相关的原始文件仔细校对才能发现问题，而疑似造假的控排企业和中碳能投往往以异地送检的方式增大核查难度。

“碳排放数据的准确、真实、有效，是碳排放配额分配的重要依据，也是启动碳交易、保障碳市场有效运行的基础，对我国气候变化应对国家承诺之兑现有深远影响。”张秀秀坦言，除了立法完善，碳排放监测核算管理体系也很重要。相应监测质量监督、核查标准、核查机构、核查专业人员及信用评价体系需要不断完善。

为此，2021年10月25日，生态环境部办公厅发布《关于做好全国碳排放权交易市场数据质量监督管理相关工作的通知》，要求重点排放单位对数据质量开展自查工作，发电行业重点排放单位重点核实燃料消耗量、燃煤热值、元素碳含量等实测参数在采样、制样、送样、化验检测、核算等环节的规范性和检测报告的真实性等；加大对第三方核查技术服务机构的自查要求及行政监管力度等。

此外，有业内人士也表示，目前MRV仍还待完善。在技术层面，碳排放数据监测和报告有较多模糊的边界，无论是政府间气候变化专门委员会（IPCC）的清单编制方法，还是中国目前的碳核算体系，都不可能精准。发电行业是相对最容易核算的，但仍有不清晰的地方，例如燃煤的品种、氧化率数值等。全国碳市场加入其他行业后，能源品种、核算环节都将增多，将面临更大的核算精准挑战。核查方面，各地监管部门要考虑全局，公开公正地引入第三方的核查机构。

严惩第三方造假

第三方机构帮助企业数据造假，这一情况不容忽视。

2021年11月17日，内蒙古自治区生态环境厅官网发布消息称，2020年6月，中碳能投科技（北京）有限公司（以下简称中碳能投）为内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司提供2019～2020年度碳管理咨询服务。在接受2019年度碳排放报告核查时，中碳能投提供了伪造的2019年各月煤样检测报告。

根据《企业环境信息依法披露管理办法》（自2022年2月8日起施行）第十二条、第二十八条规定，企业披露信息不真实、不准确的，包括碳排放信息（碳排放量、排放设施等方面的信息）由设区的市级以上生态环境主管部门责令改正，通报批评，并可以处一万元以上十万元以下的罚款。

“目前碳排放违法行为尚未涉及刑事法律评价。”张秀秀表示，随着碳达峰碳中和目标的推行，未来监管将趋向严格，重点排放单位篡改、伪造数据行为可能增加刑事法律评价。正如重点排污单位篡改、伪造在线监测数据构成刑事犯罪的，实务中不少构成污染环境罪、破坏计算机系统罪的判例。

张秀秀告诉记者，目前，对于第三方核算单位从业人员，主动造假的，可能构成中介组织及人员弄虚作假刑事犯罪，触犯《刑法修正案（十一）》第二百二十九条规定的第三方中介机构故意提供虚假证明文件罪。该条款规定，承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处5年以下徒刑或者拘役，并处罚金。前述中介组织的人员严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处3年以下徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。该条款加大了对环评机构、监测机构等中介机构的责任追究力度，需要第三方核查机构人员教育和培训，强化自律和法律风险防范水平。

未按时足额清缴

除了碳排放数据造假以外，另一个引起关注的便是全国碳市场碳排放配额未按期履约的全国第一案。

2022年1月3日，苏州市生态环境局披露，苏州市生态环境综合行政执法局1月1日在对张家港某公司开展节日生态环境安全检查时，发现该公司未按时足额清缴2019～2020年度碳排放配额，涉嫌违反《碳排放权交易管理办法（试行）》第十条规定：重点排放单位应当控制温室气体排放，报告碳排放数据，清缴碳排放配额，公开交易及相关活动信息，并接受生态环境主管部门的监督管理。

在此基础上，第四十条规定：重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款；逾期未改正的，对欠缴部分，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门等量核减其下一年度碳排放配额。

这是全国碳市场碳排放配额未按期履约第一案，由于处罚额度不高，处罚偏软引起各方讨论。

“出现重点排放单位未按期履约的情况，首先需要从经济学角度了解重点排放单位未按期履约存在的现实困难，如市场交易不活跃、缺乏激励机制等。”张秀秀告诉记者，要逐步完善交易机制，提升对重点排放单位的履约教育。

有观点认为，主要存在处罚力度不够、威慑力不强、碳排放执行力不到位等原因。重点排放单位未按期履约，由当地生态环境局作出2万元～3万元的处罚着实过轻。

张秀秀告诉记者，碳排放交易本身属于基于市场手段治理的政策工具，该手段区别于“命令－管控”规制方式的地方在于参与市场交易主体应当具有经济激励机制下的主动意愿，对于生产经营期间的碳排放总量具有可预测性等，而惩罚及震慑并不是主要目的。所以对于处罚是否偏软，并不是分析重点排放单位碳排放配额履约是否如期完成的主要成因。

据了解，生态环境部2021年3月30日发布的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》，已将重点排放单位篡改、伪造排放数据的处罚数额提升为5万元～20万元。

此次查处的全国碳市场碳排放配额未按期履约案，已经为相关企业敲响了警钟。那么，企业怎样才能不会触碰法律法规的红线，反而能够从碳减排中获得更多红利？

江苏省苏州市生态环境综合行政执法局局长王欣告诉记者，首先，按法规履约碳排放配额。《碳排放权交易管理办法（试行）》是维护碳排放权交易市场各参与方合法权益的制度保障。无论虚报瞒报温室气体排放报告，还是碳排放配额未按期足额履约，都将影响全国碳排放权交易市场秩序，必将依法依规受到严惩。因此，对于重点排放单位或者碳排放报告编制第三方公司而言，务必保持科学严谨、实事求是的态度，做好元素碳含量核算、碳排放配额履约等具体工作，保护好企业自身合法权益，同时也要严格按照规则规范开展碳排放交易。

其次，用行动保障碳减排实效。碳排放管理具有较强的业务性，重点排放单位要配备业务素质过硬的管理人才，做到事情有专业的人管、工作有专业的人做。在此基础上，坚持管理减排与项目减排相结合。把控制碳排放作为日常管理重要内容，通过更加精准的举措，提升碳减排效益。同时，坚持项目化推进生产设施和工艺流程的提升改造，加快淘汰落后产能，主动将更好的技术、更多的资金投向低碳发展方向，推动重点排放单位新旧动能转换，减少单位产品（电力和蒸汽等）的碳排放量。

借市场盘活碳排放经济。充分认识碳排放履约是约束也是激励，而且碳减排就等同于创造经济价值。比如苏州某火电企业在第一个履约周期内盈余碳排放配额近300万吨，市场价值过亿元。当前，随着碳交易市场的逐步完善，企业要提升成本意识，把握市场规律，推动碳资源要素合理配置。依托碳交易市场，用碳资产为企业创造更多环境效益、经济效益和社会效益，促进企业高质量绿色发展。

对此，张秀秀也告诉记者，企业应当增强遵纪守法意识，压实污染治理主体责任，做好碳排放报告，发挥好第三方核查制度对碳排放数据真实性和可靠性的保障作用。只有保证碳排放数据的准确、真实、有效，才能为碳排放配额分配提供重要依据，为启动碳交易、保障碳市场有效运行打下基础。只有做好重点企业碳排放核查报告，才能形成控制温室气体清单和碳排放达峰路径的有效方案，推进温室气体和大气污染物协同控制。

“监管部门要正向激励，积极鼓励真实信息披露，加强行政宣贯和指导帮扶工作，促进企业碳排放合规。”张秀秀表示，首先，企业应当保证碳排放数据的真实性及准确性。企业作为责任主体，在碳排放核查及管理愈发严格和规范的大背景下，企业对相关数据造假承担法律责任。其次，企业应及时进行信息披露，根据《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十五条第三款的规定，重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开，接受社会监督，涉及国家秘密和商业秘密的除外。

造假对碳市场不构成冲击

碳排放数据造假会对全国碳市场产生冲击吗？

上海环境能源交易所相关负责人告诉记者，为更好地推动和建立全国碳市场，自2021年以来，生态环境部陆续发布了企业温室气体排放报告、核查技术规范和碳排放权登记、交易和结算三项管理规则，初步构建全国碳市场顶层制度体系。同时，积极推动《碳排放权交易管理暂行条例》立法程序，夯实全国碳市的法律基础。

全国碳市场是立足我国国情建立的，更是国家生态文明建设的重要内容，也是我国引领全球气候治理、破解能源环境约束、实现社会经济提质增效和绿色低碳发展双赢的重要抓手，确保全国碳市场平稳有序运行，第一履约周期履约工作的顺利完成非常重要，从国家层面来看，彰显了我国以实际行动应对气候变化的决心，从企业层面来看顺利完成配额履约清缴，充分体现了重点排放单位承担减碳的责任和决心。

上海能源环境交易所相关负责人告诉记者，因此，不会因为《碳排放权交易管理办法（试行）》和《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》对未按时完成碳排放履约义务处罚相对偏软对全国碳市场平稳有效运行带来冲击。

事实上，生态环境部高度重视碳排放数据质量工作，在连续多年开展各相关行业碳排放数据核算、报告与核查工作的基础上，为进一步强化全国碳市场上线交易前的数据质量管理，生态环境部专门印发了《企业温室气体排放核算方法与报告指南（发电设施）》《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，对发电行业重点排放单位的核算和报告进行统一规范，对省级主管部门开展数据核查的程序和内容提出严格要求。

去年7月14日，在国务院新闻办举行的国务院政策例行吹风会上，生态环境部相关负责人表示，为了进一步提升全国碳市场数据质量，下一步将继续加大工作力度。一是积极推动尽早发布《碳排放权交易管理暂行条例》，加大对数据造假行为的处罚力度，加强执法保障。二是持续加强能力建设，提升碳市场参与各方业务能力。三是加强监督指导，持续开展对地方生态环境部门和企业的监督帮扶，狠抓数据管理。四是加强信息公开和信用体系建设，借助全社会力量对数据管理工作进行监督，从而提升全国碳市场的数据质量。

监管部门打“补丁”

虚拟商品交易市场需建立在严密的监管体系下，否则巨大的经济利益将使得数据造假难以杜绝。碳排放数据本身是很难监管的，监管部门必须高度重视碳排放数据质量和监管方面存在的问题。

全国碳市场启动三个多月后，作为全国碳市场的主管部门，生态环境部打了第一个“补丁”。

2021年10月25日，生态环境部发布《关于做好全国碳市场数据质量监督管理相关工作的通知》，要求各地生态环境局迅速开展碳排放数据质量自查工作，对本行政区域内重点排放单位2019和2020年度的排放报告和核查报告组织进行全面自查，于2021年11月30日前将整改工作台账和数据质量自查报告报送生态环境部。

其中，在发电行业重点排放单位碳排放核算报告有关重要环节，要求重点核实燃料消耗量、燃煤热值、元素碳含量等实测参数在采样、制样、送样、化验检测、核算等环节的规范性和检测报告的真实性，供电量、供热量、供热比等相关参数的真实性、准确性，重点排放单位生产经营、排放报告与现场实际情况的一致性，有关原始材料、煤样等保存时限是否合规等。通过多源数据比对，识别异常数据并进一步核验确认。对已发现存在违规情况的咨询机构、检验检测机构，应将其业务范围内的各有关重点排放单位作为核实工作重点，并向社会公开咨询机构、检验检测机构名单和核实结果。

生态环境部围绕2019和2020年度碳排放数据质量，对发电行业重点排放单位及相关服务机构开展全面核实，将发现问题交办地方、拉条挂账、一盯到底，发现有关数据虚报、瞒报的，在相应年度履约量与配额核定工作中予以调整，如在履约清缴工作完成后发现问题，在下一年度配额核定工作中予以核减，同时依法予以处罚，有关情况及时向社会公开。各地每年就碳排放数据质量管理情况向生态环境部报告。

张秀秀表示，监管机构对违法行为进行监管处罚，是为了使全国碳市场有序、良性运行、形成闭环，维护市场信用信心和国家政策公信力，这样首先可以鼓励相关企业努力减少单位产品碳排放量，为2030年碳达峰作出贡献；同时通过市场机制，倒逼减碳绩效较差的企业加强提升改造，或者推动落后产能淘汰。

同时，张秀秀也建议，监管机构要加强宣传教育工作，一是需要向重点排放单位、第三方核查机构做好法律底线观念的培育；二是要做好日常的行政指导，不一定要创造典型的威慑型案例，可以在不影响企业生产经营秩序的前提下加强碳排放数据关键环节的现场执法检查，并且该类执法检查可以联合市场监督管理部门共同开展。