环境保护法第二条司法适用辨析——基于79份裁判文书的分析

作为我国环境基本法，《中华人民共和国环境保护法》第二条采用“概括+列举”模式，从立法上定义了“环境”的概念内涵。立法层面环境概念的确定，引起了理论界关于环境法律概念与环境科学等其他学科领域环境概念区分的讨论。除理论层面研究外，环境法律概念在司法实践中的有效适用同样值得探讨。

通过对79起援引环境保护法第二条进行说理的案件进行分析，可以发现环境保护法第二条在司法实践中存在概念界限不清、解释说理不明、判定标准不统一等问题，原因在于我国当前立法中环境概念相对落后、环境司法专门化不足等，需进一步加大理论与实践研究，促进环境概念的发展，以完善环境保护法第二条的司法适用。

问题的提出

随着经济和社会发展水平的不断提高，环境法律制度在各方力量的推动下不断完善。但是何为“环境”？不同学科语境下往往有不同的解释。在环境科学层面，环境的概念是指“以人类为主体的外部世界，即人类生存、繁衍所必需的、相适应的环境或物质条件的综合体，一般被区分为自然环境和人工环境两种类型”。法律层面上的环境概念则是以环境科学层面的概念界定为基础，基于法律概念的特殊性，使之更为法律化、具体化、制度化。

环境本身的复杂性决定了其概念范围的确定通常有不同的理解和解释，不同国家往往根据自身情况选择“概括式”“列举式”或“概括+列举式”等方式来定义本国环境法律概念，从而在立法上确定调整对象。但即使明确了环境法律概念，在司法适用上也会因理解不同导致意思的偏差。

在现行环境法立法体系中，环境保护法处于环境基本法地位。我国环境保护法至今经历了三次修改，规定环境概念的法律条文也经历了三次变迁。其定义方式从1979年环境保护法（试行）第三条采用的概括式定义方式，到1989年实施的环境保护法第二条采用“概括＋列举”的方式，逐渐向司法适用的要求靠拢。而2015年实施的新环境保护法第二条在增加“湿地”作为列举对象的同时，承袭了1989年环境保护法的定义框架，最终完成了现行环境保护法中环境法律定义的呈现，并成为当前理论研究和司法实践的起点。

从内容看，我国环境保护法第二条亦是以环境科学领域的环境概念为基础。然而，由于环境保护法的调整对象是以环境为媒介的人与人之间的关系，因此环境保护法所涉及的环境问题范围，是不能完全依赖环境科学层面的环境概念的内涵外延来确定的。我国理论学者对环境保护法第二条环境概念的探讨，多聚焦于法律与环境科学等不同领域中环境概念的区别辨析，以及环境保护法对环境的定义模式及保护范围界定问题。

有学者指出，“环境法律中的环境概念问题不只是一个学术问题，更是一个环境司法实践的议题”。环境法治旨在解决环境问题，伴随人类对环境及其要素认知的拓展，立法层面上的环境定义如何在司法、执法等层面实现精准适用，进而引导环境守法闭环的形成，就显得十分重要。因而本文从环境司法案例入手，探索环境保护法第二条环境概念条款在司法中体现出的适用规律，揭示环境保护法第二条在司法适用中的局限性。

样本来源及事项分析

样本来源

本文通过分析环境保护法第二条的司法适用现状，考察法院在审理层出不穷的类环境问题案件时，对环境保护法第二条规定的态度及适用过程中存在的局限性。本文选取1989年实施环境保护法后至2020年11月份之前所有援引环境保护法第二条的裁判文书为分析范围，以中国裁判文书网和北大法宝法律数据库为检索途径获取样本。

首先在中国裁判文书网高级检索栏中“法律依据”框内输入“《中华人民共和国环境保护法》第二条”，检索获得54份文书，随后扩大检索范围，在北大法宝法律数据库检索框内分别不同次输入“《环境保护法》第二条”“环境保护法第二条”“《中华人民共和国环境保护法》第二条”，补充检索出127份法律文书。

由于检索出来的数据并不十分准确，需要在检索出的案例中进行二次筛选，排除两个文书检索数据库中出现的重复案件，并将检索出的文书中属于同一原告或同一被告的案件进行对比区分，将仅为主体存在轻微变化的文书视为一个案件，最终得到分析对比样本79件。同时为了保证判定的准确性，所有的案件样本若存在二审甚至再审等多种情况时，均按照终审最终确定的审判结果作为分析结果。

样本数据概况

本研究重在审视环境保护法第二条在相关案件中的具体适用情况，因此选取“案由判断类型”“不予认定环境污染案件情况”和“对第二条的解释情况”作为研究对象进行讨论，具体情况如下：

在“案由判断类型”方面，79份案例由61起民事案件、11起行政案件、7起刑事案件组成。其中，5起刑事案件涉及非法捕捞、非法采矿等环境刑事犯罪罪名，11起行政案件起诉事由涉及行政机关不履行环境监管职责或行政行为违反环境保护法律规定。在民事案件中，环境污染类案件可按照污染源的类型划分，涉及水污染、大气污染、土地污染等类型。其中，最多的是水污染案件，共12起。在民事案件中，被判定为生态破坏的案件有11起，没有被判定为属于环境污染的案件有10起（详见图1）。

在“不予认定环境污染案件情况”（详见表1）方面，环境保护法第二条的主要作用在于认定案件是否属于环境保护案件范畴。在认定纠纷是否属于环境污染责任纠纷的问题上，检索得出的61起民事案件中有10起案件没有被认定为环境污染责任纠纷，而是被认定为财产损害责任等一般侵权责任纠纷，约占样本的16%。这部分没有被认定为环境污染责任纠纷的民事案件包括两种类型：一种是案件所涉环境要素没有被认定为属于环境保护法调整范围的案件；另一种是虽然案件涉及的受污染的环境要素属于环境保护法调整范围，但因没有超过排污标准或无明显排污行为而未被认定为环境污染侵权的案件。在11起行政案件中，4起案件所涉环境要素没有被认定为属于环境污染范围，其中包括土壤盐渍化不应被认定为土壤污染、室内尘土不应被认定为大气污染，进而不属于生态环境部门所属监管范围等情况。

在“对第二条的解释情况”方面，环境自身的复杂性决定了司法实践需要对环境保护法第二条进行必要解释，以对涉案环境保护要素进行合理认定。虽然检索得出的样本案件中，法院都援引了环境保护法第二条作为说理支撑或判决依据，但并不是所有的法院在援引时都作出了解释说明。其中，仅有61起案件，法院对案件是否属于环境保护法规定的环境概念范围作出了解释说明，占到全部样本数量的77％，另有18起案件仅是援引了该条款但并没有作出对应解释。在作出解释的案件中，有23起法院以环境保护法中其他法条或以水污染防治法等其他环境单行法辅助论证，约占全部样本数量的29％。例如，涉及建筑企业因生产导致的环境污染多援引环境保护法第四十二条规定辅以说明。相较于第二条，行为人因从事生产经营活动造成噪声、振动等污染的案件，援引第四十二条可对更加原则性的第二条予以补充解释，此类对象也就理所当然被纳入环境保护法的调整范围。

司法适用问题梳理

囿于技术问题，本文无法将司法实践中援引环境保护法第二条的案件全部纳入到检索样本中进行分析，但目前已有样本仍然能够在一定程度上反映出此类案件存在的问题。

环境污染与生态损害等概念界限不清

《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。为解决司法实践问题，最高人民法院也发布了系列司法解释，明确规定将生态环境损害案件作为环境资源案件的受案范围以及类型。

但是，实际司法实践对两者概念的界定并不明朗。所选样本案例中虽然均对环境污染类及生态破坏类案件分别作出判定，但细看其中的一些案件，其判定并不十分准确。以白城市中级人民法院的“于某环境污染责任纠纷”案件为例，行为人承包草地后，擅自变更土地用途种植农作物，导致草原生态系统遭到破坏，显然应划归为生态环境损害范围内，而不是简单地归于环境污染侵权。而且生态环境损害与传统民事侵权不同，其并不属于民事责任，更无法由侵权责任法进行规制。

适用说理不明晰

在分析样本中，仅仅援引环境保护法第二条规定，不作出相应分析解释便作出确认或否认案件属于环境保护法范畴的情况，占比高达77%。这种裁决在没有合理解释的情况下，有欠说服力。尤其在民事环境侵权案件中，原告和被告双方之间往往存在诉讼力量不平衡的情况，作为特殊侵权，环境污染侵权实行举证责任倒置原则，这使原告在诉讼时大多会选择以环境污染侵权作为案由，被告则往往予以反驳，法院对此如何作出裁定成为决定案件举证责任分配的关键，进而直接决定着案件的胜败，因而对法条的适用作出合理解释至关重要。

从实例来看，法官在审理此类案件时，往往出于主观判断或常理认定，对环境保护法第二条的理解和解释不足。环境保护法第二条属于对环境概念所作出的原则性条款，虽然列举了诸多环境要素，也对何为“环境”作了宽泛的概括，但仍需要对其进行必要的解释说明。我国现有环境法体系下，环境保护法其他法条以及众多环境要素单行法也为环境概念解释提供了一定的支撑，理应在案件审理时予以解释说明，而不是简单地援引环境保护法第二条就作出判定。

特殊环境侵权案件判定标准不一

由于环境案件的复杂性，不同法院在审理情况类似案件时可能会有不同的裁决结果，室内污染等特殊环境侵权案件尤为明显。例如，在“栗明诉南京华彩建筑装饰工程公司环境污染损害赔偿纠纷案”中，室内装修污染被认定为环境污染侵权，但在“高某某诉北京实创装饰工程有限公司等生命权、健康权、身体权纠纷案”中，法院以一般侵权中的“生命权、健康权、身体权”作为案由审理此案，并未将案件认定为环境保护案件。再如，对采矿导致的土地塌陷案件，贵州、重庆两地的法院均认为因采矿措施不到位而导致的地面沉降属于环境保护法的保护范围，山西法院则持不同观点，没有将其划归为特殊环境侵权案件。

除了前文提及的类案不类判，另有一种情况是：明显属于环境保护法第二条所列举的环境要素，法院却未直接将其认定为环境污染责任纠纷。以相邻污染案件为例，作为判定污染事实标准之一的容忍限度是否可以成为认定环境污染责任纠纷的标准，司法实践并未给出统一的结论。在立法与司法均不明确的情况下，法院在此类案件的诉讼选择上就难免出现标准不一的情况。裁判者多根据经验或常理来理解“国家规定”与“容忍限度”。由于司法实践通常将“国家规定”看作是国家污染物排放标准，因而更倾向于裁决达标排污的行为人免于承担民事责任。这显然与超出容忍限度的标准存在冲突。在“刘某与马某、东营区饰扣路路通家庭农场财产损害赔偿纠纷一案”中，法院认为“是否属于环境污染，应该以一般人可忍受之范围来评价”，因被告所使用的农药不属于法律禁用的剧毒药物，且仅在其自家农田内施用，对周边环境并未造成严重损害，没有超出一般人的忍受范围，因而不属于环境保护法第二条规定的环境污染。

问题成因的探究

环境概念发展滞后

环境保护法中的环境概念不仅在环境法律体系理论中占有重要的基础性地位，更锚定了环境法学学科对环境保护法进行研究探讨的理论原点。精准划定环境保护法中环境概念的内涵与外延，既是环境立法体系稳固构建、不断完善的前提条件，也是生态环境领域执法司法守法闭环完整筑牢环境治理目标持续实现、环境民生利益不断扩大的命脉所系。

相较于1979年环境保护法（试行）中规定的环境概念，1989年环境保护法及2015年经过修订的环境保护法以“概括+列举”方式进行定义，不仅能更加准确界定环境概念的范围，也适应人们对环境概念的认识不断发展的特点。特别是法条前半部分概括式表述——“人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”中，“总体”一词为环境保护法规范的要素赋予了解释和发展空间。但法律语言的确定性使得环境概念在实际运用时存在滞后性，以致面对不断涌现的新型环境问题容易出现“无法可依”的现象。

环境审判人员司法能力有待提高

在环境案件中，判断涉案环境要素是否属于环境保护法所保护的环境要素，是法院在作出裁判时无法绕开的问题。这要求法官学会运用法律逻辑和解释技术将案件事实与所引用法条进行契合。环境案件中审判机构援引环境保护法第二条却不给予合理解释，原因在于审判机构和法官对环境保护法中的环境法律概念缺乏法律适用上正确的认知和理解。随意引用或不当引用会造成环境保护法第二条在环境案件司法适用上的随意性和不确定性。面对新类型、非传统环境问题时，审判机构和法官对环境概念的界定不准确，不仅使得此类案件得不到公正的审判，也难以使当事人信服。

环境司法专门化建设不足

环境保护法第二条适用阐释不足，与环境司法专门化不充分有一定关系。相较于其他普通案件，环境案件既涉及法律知识，也需要化学、物理、生物等科学知识，还牵涉技术性问题，较为复杂。加强环境司法专门化建设，可有效缓解环境案件立案难、审理难、鉴定难、执行难等问题。同时，由专门环境审判机构集中审理环境案件，还有助于积累经验，进一步统一环境案件的程序规则。具体到环境保护法第二条的司法适用，环境司法专门化的充分发展，对深化环境概念的认识、加强裁判文书的说理、逐步统一环境保护法第二条的适用标准，具有重要意义。

司法适用的完善路径

优化环境保护法第二条的司法适用，可以解决司法实践中“同案不同判”的现象，提高司法公信力。

科学界定环境保护法中的环境概念

立法上，环境保护法应继续探索如何界定环境概念，在保证确定性的同时兼顾发展性，厘清环境保护法与其他部门法、单行环境要素法之间的关系。

准确把握环境概念，应遵循以下原则：一是环境保护法的立法目的原则，从更为宏观的角度理解“环境”，突破现有环境要素的限制。环境保护法的最终目的是保证人能更好地生存与发展，因而在人类前进过程中可能出现的新的环境污染要素都应划入环境概念范畴。二是明确划分其他部门法有关环境侵权案件的规定。环境侵权源于民法上的侵权又超出民法上的侵权，“环境”的概念与环境损害密不可分，环境损害包括环境本身的损害和对环境权利人的损害。面对特殊环境侵权案件，不能一味地盖以环境侵权外衣，而应立足案件事实，深入剖析损害发生的原因及损害形式。若是因直接侵犯财产或人身等原因导致的侵权行为，例如因产品责任、相邻关系导致的侵权，针对能够用民法等其他部门法规制的侵权案件，应当在相应的部门法或司法解释中进行明确规定。此外，应保留环境保护法的公法属性，在环境概念中对可保护的对象进一步落实，以便在司法实践中实现法条适用的细致化、实在化。

提高环境审判人员的司法能力

环境案件本身的复杂性与发展性决定了环境概念不会一成不变，这就对法官适用、解释环境概念条款的能力提出了更严格的要求，法官不仅需要具备基本的诉讼能力，还应掌握环境法领域及环境科学领域的专业知识。提高环境审判人员的司法能力，有助于减少法官在审理案件中机械性适用及适用说理不明晰等问题，进而提高裁判结果的说服力。

一方面，应加强对审判人员业务能力的培训力度，强化对环境概念条款的法律适用能力。法院应组织法官定期接受环境科学和环境法律知识培训，邀请相关方面专家进行理论讲解。此外，就环境审判人员自身而言，应结合司法实践及时更新法规及知识体系，对学术界新的理论观念要及时学习掌握，对实务界的典型案例要及时研习，掌握成熟的法律推理、法律解释方法，提高法条的适用能力，作出更具说服力的裁判。另一方面，应在提升审判机构对环境法律概念理解认知的前提下，赋予审判人员适用法条的自主裁量空间。法官在审理环境司法案件时往往严格按照现有法律条文规定的直接内容进行判断，然而环境概念的复杂性与发展性则要求法官对环境概念条款作出及时准确的解释，因而应基于法官对环境保护法律政策的充分认识，赋予法官自由裁量空间，可对环境法律概念作出适度的扩大解释，以适应不断发展变化的环境概念，实现以司法力量维护生态环境的目的。

进一步加强环境司法专门化建设

由于环境司法专门化理论研究不足及专业化审判队伍缺乏，环境概念条款在司法适用中产生的“同案不同判”等问题也由此产生。完善环境保护法第二条的司法适用，尚需进一步加强环境司法专门化建设，改善环境司法审判大环境。应加快完善对环境概念范围的理论研究，及时出台有关环境法律概念的理解与适用的司法解释或工作指导，推出统一环境保护法第二条适用的典型案例，完善环境概念范围判定标准，帮助审判人员在审理时能够对环境案件中环境概念条款有更明晰的认识。另需组建更专业化的审判队伍和陪审队伍，可组建理论素养高的法官专门从事环境资源审判工作，通过聘请、选拔等方式组建具有环境相关专业的学者、专家担任陪审员，以提升案件审理过程中对法条的适用能力，从而解决环境保护法第二条适用错误、适用难、解释不明等问题。

作者：陈学敏 邵迎翔

作者单位：天津大学法学院