完善立法工作格局 深化京津冀协同立法

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。2014年，京津冀协同发展被正式确立为重大国家战略。按照2015年6月印发实施的《京津冀协同发展规划纲要》的要求，河北省人大常委会提出开展京津冀协同立法倡议。

过去几年，京津冀三省市通过每年召开联席会议方式，实现了由立法计划、规划到具体立法项目的全过程协同，不仅为京津冀协同发展创造了良好法治环境，其间形成并固化下来的理念和模式成为区域协同立法的典型样本，具有重大创新价值和示范意义。

习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话强调，要加强党对立法工作的集中统一领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。这为京津冀协同立法深入推进指明了方向。2022年3月新修正实施的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”这为进一步深化京津冀协同立法提供了明确法律依据。

坚持人大主导作用　拓宽协同立法领域

京津冀协同立法从提出到落地生根，三省市人大及其常委会始终发挥着不可替代的作用。

为了使立法在协同推进中能够准确破解京津冀共性难题的同时满足个性需求，保障首都功能更加有效运转，三省市之间共同研究出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》等，并逐步建立了人大联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制和学习借鉴交流机制，为立法工作协同开展和立法项目协同推动提供了制度和机制保障。

以此为基础，京津冀共同发布的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》等协同立法成果相继颁布，以设置专门条款或者专章的形式不同程度地体现了京津冀立法的“协”与“同”。其中，《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》是经三省市同步起草、修改、通过的首部协同立法的实质性成果。

从实践角度看，京津冀协同立法目前在项目选择上仍处于初始阶段，仍存在不足。以河北省为例，根据北大法宝法律法规数据库的信息统计显示，2014年至今，河北省人大及其常委会共制定颁布130部条例，其中含有协同条款的条例数量约为18部，包括《河北省数字经济促进条例》《河北省公路条例》《河北省养老服务条例》等。从这些条例类型可以看出，生态环境领域立法占比较大，但相较于生态环境保护和交通一体化两个领域，产业升级转移领域在协同立法方面相对滞后，2016年新修改的《河北省促进科技成果转化条例》仅在第十九条对京津冀协同创新作了规定。

随着京津冀协同发展战略的持续推进和协同立法经验的长期积累，京津冀协同立法的领域将不断拓宽。综合而言，京津冀协同发展是一个系统性工程，尽管交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等仍需京津冀合力破题，但面对新形势新阶段，协同立法需求必然会不断增加。因此，京津冀三省市人大及其常委会一方面应当继续细化现行法规中关于协同的原则性规定，确保现有立法行之有效，实现制度和机制常态化运行，争取获得更多实质性突破。另一方面，由于京津冀三省市的定位和具体任务不同，协同立法项目的确定要坚持问题和需求导向，在对立法需求系统研究前提下努力扩大京津冀协同立法效应，逐渐推动处于协同发展困境或有必要优先协同的领域如基础设施、数字经济、公共服务等方面的通力协作，这样才能真正推进北京非首都功能疏解工作。此外，为避免立法重复和立法资源浪费，要适时开展立法后评估。京津冀三省市可以分别就某项协同立法法规进行全面评估，也可以对部分协同立法条款进行单项评估，从而检验协同立法效果，为今后立法提供参考。

发挥政府依托作用　巩固立法协作形式

区域协同立法中，地方人民政府居于贯通上下的枢纽位置。虽然京津冀三省市人大及其常委会是协同立法的牵头部门，主导着协同立法实践，但根据我国立法法的规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。通过梳理协同立法的规范性文件可以发现，现有地方政府规章很少涉及协同内容，京津冀政府间协同更多体现为协议形式。政府间合作协议一直是跨区域合作的一种重要方式和制度安排，2006年辽宁、黑龙江、吉林三省共同实施的《东北三省政府立法协作框架协议》为全国提供了省级政府立法协作经验借鉴。2014年以来，京津冀三省市政府及其有关部门通过签署合作备忘录和框架性协议的方式在科技、教育、物流等领域开展积极协作，与地方性法规一同形成了“软硬结合”的局面。但这些能够有效推动京津冀协同发展的制度做法并没有及时上升为地方政府规章，虽然合作备忘录和框架性协议或许在一定程度上可以弥补法律依据的不足，节省地方立法的成本，但却因为缺少强制约束力使其实施效果大打折扣。

此外，以往召开的京津冀协同立法座谈会主要为三省市人大常委会及其法制工作机构参加，在一定程度上影响了协同立法对实际需求的全面掌握。虽然近年来三省市政府及其部门也受邀参会，但往往主要负责为立法项目提建议或协助条例起草。例如，2018年京津冀人大常委会法制机构联席会议上，为加强机动车尾气污染治理的协同联动，三省市政府法制部门和生态环境部门就法规起草的重点、难点和焦点问题提出了意见和建议。

政府在推动京津冀协同发展方面有独特的优势，面对京津冀协同发展存在的问题更能做到有的放矢，理应得到更多重视。为贯彻落实京津冀协同发展这一重大国家战略，建议进一步加大法治政府建设力度，积极发挥地方政府在区域协同立法方面的作用，与人大形成良性互动。首先，京津冀三省市政府之间可以参照人大协同立法的经验，构建立法工作协同机制。在充分考量的基础上，适时推动已经比较成熟的合作备忘录和框架性协议的主要内容转化为政府规章，以法治方式巩固政府间合作成果。其次，针对三省市需要协同作出调整和规范的事项，京津冀三省市政府可以“先行先试”制定政府规章，充分发挥政府在立法中的基础性作用。最后，应加快建立京津冀三省市人大和政府之间的协同立法工作机制，不仅明确人大联席会议应当邀请政府及其有关部门参加，还应当保障立法全过程的及时交流，促进二者之间的深层次合作，实现地方性法规和地方政府规章的协调与衔接。

强化公众参与作用　形成协同立法合力

京津冀协同立法涉及社会利益再分配和再调整，公众对此理应享有知情权和参与权。实践中，公众参与主体可以分为具有专业知识、技术的专家和普通公民两类。专家参与协同立法的方式主要由京津冀三省市人大常委会分别委托高校科研机构对协同立法相关问题开展研究。通常有三种方式，一是通过研究报告的形式吸纳专家参与，为人大确定立法项目和健全立法协同工作机制提供思路；二是以京津冀协同立法为主题举办论坛或会议，为专家学者提供交流研讨平台；三是通过召开专家论证会或者咨询会征求立法草案的意见和建议。而普通公民参与协同立法的范围要远小于专家，大多集中在立法草案意见征集阶段，立法规划、立法计划的编制以及立法后的修改、废止和评估等重要环节则鲜有公众参与。

公众参与是提高京津冀协同立法质量的有效方式，也是提升京津冀协同立法民主性、科学性的必然要求。当下，京津冀协同发展过程中，社会结构和社会利益格局都在发生深远变化，地方政府在协同立法中应引导个人、企业和社会团体等多元社会主体有序参与，以充分回应社会关切。具体来说：一要加快搭建京津冀协同立法的信息网络平台，信息网络平台的建立需要以信息共享平台为基础。后者为加强京津冀立法机关之间立法信息的交流与互动，前者专门向社会及时公布、更新立法计划、立法项目等具体动态和进展情况。二要建立协同立法专家库。京津冀高校和科研院所众多，应当充分依托人力资源优势，吸纳储备各领域专家，保证专家参与的连续性、稳定性和开放性。三要拓宽公众参与的范围和扩大公众参与的途径。京津冀三省市人大和政府应当积极作为，为公众全过程参与协同立法作出细致制度安排，从而保证立法机关能够更广泛地听取行政部门、专家学者、社会组织和公民的意见，形成协同立法合力。

近年来，京津冀协同立法在机制建设、制度建设、理论研究、立法项目落地等方面进行有益探索，取得了显著成效，但还存在较多难题。我们应当充分意识到，京津冀协同立法需要长期推动、渐进发展。首先要在做好重点领域协同立法的基础上逐渐拓宽立法领域，处理好地方人大立法和地方政府立法的关系，保证协同立法的公众参与，为推进京津冀区域治理体系和治理能力现代化创造优越的法治环境。

（作者为河北大学副校长、教授）

来源：民主与法制时报