构建新发展格局 激活小城镇功能

　　小城镇非城非村，作为二者的桥梁，居于城与村的过渡地带，又兼具城与村的部分功能。无论从历史上看，还是立足于今天的实践；无论是从新型城镇化的战略角度，还是从乡村振兴的战略角度，小城镇都是不应忽略的一个重要关注对象。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，做出了加快建设现代化经济体系，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大战略部署。除了再次重申并深化乡村振兴与新型城镇化的战略以外，又指出要强化以工补农、以城带乡，推动构建形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，并注重大中小城市和小城镇的协调发展。应该说，这是一种将城与村、工与农贯穿起来系统考察的发展思路。在这样的系统性脉络中，小城镇的功能定位也应该有一种系统性的再思考，并切实与实际国情和历史经验结合起来。

　　城市社会学的发展理论认为，城市化发展到一定阶段，会出现逆城市化现象。在西方发达国家出现的诸多适应现代化生活的小城镇，多半是与这一现象紧密相连的。人们选择在人口密度较低、生态条件更好的小城镇定居，是为了享受更优质的生产生活条件，同时化解与大城市病相关的一系列问题。这是小城镇发展的逆城市化理论。

　　我国的小城镇发展状况则与这一理论不甚符合。回溯历史，在20世纪80年代，小城镇尤其是东部沿海地区的小城镇出现过繁荣发展的现象。而这一现象是与乡镇企业的兴盛息息相关的，并非“逆城市化”。不是城市化发展到更高阶段之后的相逆现象。因此主要特征也并非是表现出了比城市更美好的生活质量，而是有更强的乡土和“草根”色彩。然而，它的优势一是在于充分发挥了人口蓄水池的作用，农民得以“离土不离乡”“进厂不进城”，在自己的家乡附近从事生产务工活动；二是在最大意义上保证了农村家庭结构的完整，避免付出因为家庭成员不能就地城镇化所造成的高昂的社会性代价。

　　自20世纪90年代中期始，由于财税制度改革、国际市场波动等一系列客观因素的影响，地方政府的发展思路逐渐从“经营企业”转移到“经营城市”上来，乡镇企业的发展遭受巨大冲击。一方面，农村青壮年劳动力大量外流，空心化态势明显；另一方面，大城市不断凸显一系列“城市病”。从城乡工农关系的角度来看，第一，城乡二元结构问题突出，工业对于农业的反哺作用发挥得不够。第二，农村尤其是中西部农村青壮年劳动力“孔雀东南飞”。这既破坏了农村原有的以“户”为单位的完整的家庭结构，又造成了大量难以在城市生根落地的“半城市化”人口。第三，小城镇日益难以发挥人口蓄水池的作用。第四，乡镇政权出现悬浮化与空壳化的现象。

　　在这样的背景下，党的十八大以来，强调推进以人为核心的新型城镇化战略，着力促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。党的十九大以来，则明确提出乡村振兴战略，优先发展农业农村，坚持农民主体地位。有针对性地平抑城乡之间二元性的结构对立，优化工农关系。这样的发展思路及党的十九届五中全会构建新发展格局的战略部署要求，一方面重视既有的城市化理论，另一方面则必须注意从实践和历史出发，不可照搬西方经验。利用制度优势，注重我国的小城镇建设在城乡融合发展进程中必然带有的个性因素，不走或少走弯路，力争充分体现有着中国特色的“后发优势”。

　　小城镇功能的发挥

　　关系新发展格局构建

　　我国的小城镇不仅仅是在20世纪80年代，甚至在更久远的历史中也起过繁荣经济、涵育人气、保存文化的重要作用。小城镇是一种悠久的文明聚落形态，具有显著的生产、生活、生态功能。直至今天，依然有着区别于城与乡、又关联着城与乡的重要特点。既是优化工农城乡关系中的一个普遍性环节，又是有着自身独特功能的特殊性单位。在构建新发展格局的战略部署中，地位不可忽视。就目前来看，其既有自身的优势，也存在发展的不足。

　　第一，在生产方面，小城镇有着一定的工业基础，但发展水平依旧不高。有些小城镇一是有着历史悠久的制造业工艺与资源禀赋，承担着将来自农村的原材料加工为工业制成品的功能；二是自改革开放以来，劳动密集型产业密布，是全国乃至全球市场经济体系中的加工重镇，因此在吸纳就业、增加村镇居民收入、繁荣经济方面所起的作用不容忽略。但是，仍然有一些企业在市场链条中所处的位置较低，工业附加值偏小，外部性影响偏大，“腾笼换鸟”、转型升级存在一定压力。在新发展格局中，存在着需要打通的生产性环节。

　　第二，在生活方面，小城镇有着相对完整的医疗、教育等重要公共服务功能，但质量有待提升。尽管小城镇的发展在国家的战略部署中划归于城镇化范畴，但是在现实经验中所提供的公共服务则需要覆盖大量的农村人口。而仅这两项基本的公共服务与城市相比还有不小的差距，这对于小城镇涵育人气的功能发挥相对不利。“有人斯有土，有土斯有财”，人气不足不利于均衡工农城乡关系，有碍城乡循环。

　　第三，在生态方面，小城镇有着更优质天然的生态资源和更古老悠久的传统文化，但开发保护的方式有待多样化。一方面，近年来，在国家重点扶持一批特色小镇的政策引导下，许多小城镇着力挖掘自身特色，积极开发自身生态和文化资源；另一方面，在全国乃至世界的格局中，诸多特色资源的开发方式存在大量的低水平重复现象，实际上反而抹杀了特色。“漫失其原有山林之情状”，这也是不应该在新发展格局中出现的。

　　在新发展格局中

　　激活小城镇自身独特功能

　　小城镇有着基本的城市功能，又有着面向农村的广阔腹地，在构建双循环的新发展格局中，以及优化工农城乡关系的战略思路的指导下，其自身的生产、生活、生态功能必须得到进一步激发。

　　第一，因地制宜促进产业发展，提供更多可以“就地城镇化”的就业机会。首先，在夯实原有工业基础的前提下继续转型升级；其次，进一步通过政策引导，特别注意扶持发展与农产品加工相关的企业以及各类小微企业；最后，促进第三产业及新兴产业的发展，有条件地打造一批有科技含量的特色小镇、智慧小镇，引领一种高水平现代化的城市化潮流。在新发展格局的构建中，打通工农之间的有效循环。

　　第二，完善小城镇公共服务功能，提高宜居水平，涵育人气。首先，逐步提升小城镇医疗、教育等公共服务水平，分散城市压力，防止农村人口进一步大量外流。其次，强化其面向农村的政府引导、社会参与的养老功能，在伦理的意义上稳住民心。最后，综合性整治一部分生产性功能较强的小城镇的人居环境，尤其是有较高技术附加值的新兴企业入驻的特色小镇，吸引人才到此安家就业。打通城乡之间的顺畅循环。

　　第三，有效保护及开发小城镇的生态及文化资源，走区别于“先污染、后治理”的后发型新路。首先，对于拥有特色资源的小城镇而言，除了土地指标及资金方面的支持外，在规划发展的意义上要有层次更高的指导性，避免“内卷化”。其次，重视小城镇的传统伦理文化资源，在小城镇建设的过程中要注意保存优秀的乡土因素，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。最后，将小城镇开发与农业农村现代化联系起来，在现代化的意义上打通二者循环。

　　第四，提高小城镇治理现代化水平，增强风险防控能力。构建新发展格局离不开良好的社会治理。一方面，在新发展格局中工农城乡的关系会更加密切地走向融合，对于居于二者之间的小城镇也必然提出了更高的治理要求，要具备不断抵御风险的更强的防控能力；另一方面，新发展格局的构建、新型工农城乡关系的逐步确立，也迫切需要小城镇政府向服务型政府转变。因此，要结合小城镇的具体发展状况，精准化地强镇扩权，并不断提高行政服务水平。

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